標題：教科書制度與政策變革
作者：楊國揚
日期：0000-00-00
內文：

教科書制度與政策變革

國編館中小學教科書組主任 楊國揚

一、前言

政府教科書政策從1989年開放國民中學藝能、活動科目，1991開放國民小學藝能、活動科目，1996年全面開放國民小學，1999年全面開放高級中學，2002年全面開放國民中學教科書審定；十餘年來，政策上轉變之快速、激烈，雖然讓我們經歷了國家退出、市場介入後衍生之亂象，造就了「代價不菲」的教科書，但教科書開放或自由化的訴求，譬如﹕去除一元化的思維或意識形態、藉由市場競爭提昇教科書品質、促進教師的課程專業自主等，也獲得部分的實現。

惟任何制度或政策，不論事前規劃配套周延與否，必然與整體社會脈動息息相關。教科書廢除統編、開放審定已是當前國內教育改革論述者的共識，但改革過程中，政策的不穩定、市場失靈，以及整體社會價值觀未能相應調整，讓教科書開放政策有如鐘擺效應，搖擺不定。最明顯的，就是教育部於2005年恢復發行數學、自然與生活科技部編本教科書；今（2006）年，更進一步研議國民中小學各學習領域全面恢復部編本之可行性。部分縣市政府針對教科書一綱多本衍生之問題，醞釀採行一綱一本。這種由中央到地方全面性檢討教科書制度，個人樂觀其成，畢竟透過各方廣泛的論述，更有助於問題之釐清。

二、教科書編審制度

依各國實施現況，教科書制度主要可分為統編製、審定制、認可制及自由制等四種型態（參見附表），茲說明如下：

1. 統編製：指教科書由國家教育行政機關按照課程標準或課程綱要統一編輯，適用於全國各地學校，各地方教育行政機關和民間出版業者不得自行編輯出版教科書。
2. 審定制：指教科書由民間出版業者編輯出版，並經國家教育行政機關根據課程標準或課程綱要審定後，供各地學校自由選用。
3. 認可制：指教科書雖不必經國家教育行政機關審定，但中央或地方教育行政機關於選用教科書時通常會組成委員會建立認可名單，並要求各學區只能選用認可名單上之教科書；這種決定教科書之過程，既不屬於審定制亦不同於自由制，一般稱為認可制。
4. 自由制：指教科書由民間出版業者自行編輯出版和發行，供學校自由選用，無須經國家教育行政部門之審查。
   
   
   
   
   

附表：各國義務教育教科書制度比

國別	教科書制度	教科書供應			書價	選用權
		借用	購買	免費
澳洲	自由制	公立	私立		出版商定價 有折扣	教師
紐西蘭	自由制	＊	＊（參考用書）		N/A
英國	自由制	＊				教師
義大利	自由制	＊（小學）	＊（初中以上）		政府定期發佈書價	教師及家長代表
荷蘭	自由制	＊	＊（高中以上）		N/A	教師
瑞典	自由制	＊	＊（非義務教育）		N/A	學校/教師
芬蘭	自由制			＊	N/A	學校/教師
挪威	審定制	＊	＊（高中以上）		N/A
瑞士	審定制	＊	＊（非義務教育）		N/A	教師
加拿大	認可制	＊	＊			學校
美國	認可制	＊	＊
法國	審定制	＊			出版商定價 有折扣	教師及校長
德國	審定制	＊			政府規定售價	各學科教師
匈牙利	審定制		＊		政府補助	教師
西班牙	審定制		＊		N/A	學校/教師
日本	審定制		＊（高中以上）	＊		地區教育委員會、校長或教師
南韓	審定制		＊（初中以上）	＊（小學）
中華民國	審定制	＊	＊	＊	出版商與政府議價	學校
中國大陸	審定制	＊	＊		政府定價	地方教育行政部門
新加坡	審定制 統編製		＊		政府規定售價	學校/教師
備註： 資料來源：參考 Report on the Supply and Demand of Textbook in Hong Kong,2001資料整理。 提供選用書單之國家：加拿大、法國、德國、香港、匈牙利、日本、南韓、荷蘭、紐西蘭、新加坡、西班牙、瑞士、中國、美國。 實施免費借用之教科書，其使用年限約為2-6年不等（如法國、英國、德國、美國）。

三、教科書權威地位的必要性

長期以來，教科書即是教師教學、學生考試最重要甚至唯一之工具，

也因此，教科書在多數教師、學生及家長心目中，其權威地位不容挑戰；而對教科書抱持過度期待的結果，已嚴重影響我們對於教科書定位應有的認識。回顧九年一貫課程實施迄今，教科書問題始終成為課程教材改革關注的焦點，部分原因即是未能釐清教科書的定位，亦即：

1. 教科書不是聖經，不應該定於一尊，不論教學或學習，均不應完全受制於教科書；教科書可以是教與學的核心教材，但絕不是不容質疑或挑戰的。
2. 教科書不是拿來教的，而是教師本於教學專業，使用或運用教科書於教學上，所以，教科書不應該是教與學唯一的材料。
3. 課程綱要強調彈性、鬆綁的能力指標，本來即是賦予教科書多元、多樣的發展空間，因此，課程綱要的目標和內容才是教學的主軸。若一味將教科書窄化為學生測驗評量的唯一載具，無異鼓勵教科書的編輯方向向考試制度傾斜，並無助於學生的學習發展。

四、再思教科書「一綱一本」或「一綱多本」

九年一貫課程實施迄今，教科書之品質已漸趨穩定。而教科書市場亦非如原先預期的百花齊放，反而呈現一種寡占的局面。目前社會上沸沸揚揚的「一綱多本」或「一綱一本」爭議，事實上是無關教科書編審制度；更確切的說，是與選用制度有關的問題。

• 依據台北市教育局之說法，所謂「一綱一本」，係指從所有審定本教科書中，同一科目或同一學習領域，全市採用統一版本；因此，「一綱一本」並未改變現行教科書審定制度。此與學理上，「一綱一本」即是統編本之意涵是不同的。
• 依據國民教育法第8-2條第2項規定，「國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」故有關教科書選用，係由學校訂定辦法，由教師本於專業自主選用，故教科書選用權在學校及教師。此與各國實施現況相去不遠（參見附表）。
• 教科書選用權之歸屬，各國教科書制度有其實施國情與背景，不必然掌握在教師手中。以日本為例，其教科書選用權即是由地區（市町村或都道府縣）的教育委員會決定，國、私立學校教科書的決定權則在校長；另中國大陸教科書選用權本來是由地方教育行政部門主導，目前則朝教師、學校自主選用方向改革。
• 國內教科書制度問題，並不在教科書是否復歸統編製或維持審定制之爭，而是在尊重教師專業自主前提下，讓教科書的選用更符應社會大眾的期望以及保障學生多元學習。因此，不論採行何種選用制度或政策變革，都應有其長遠、穩定的規劃。

五、建議

隨著教科書審定制度日趨成熟，以及對教科書權威地位必要性的反思，社會大眾應跳脫教科書「一本」或「多本」爭議之泥淖，回歸到問題之本質，亦即探究教科書之問題係源於課程綱要、編審制度、選用程式，抑或使用過程？因此，政府有責任整合教科書各面向之發展，積極強化教科書研究及評鑑，則對於國內教科書制度的穩定發展，不僅有正面之助益，也將更能發揮其提昇教科書品質、確保學生受教權益的關鍵力量。