2006年12月25日，行憲紀念日的這一天，台北市新舊市長交接，馬下郝上。新市長就任後，馬不停蹄地推動新政，其中之一便是想把「一綱多本」改回「一綱一本」，因為，他在競選時開了一張「推動單一版本教科書」的即期支票。

教育局開會頻頻，上下集思，謀議如何在台北市落實這項教育政策。一時之間，各方關注、議論四起，從學生、家長、教師，到學校，有人贊成，期待政策早日落實，減輕學生的壓力，「快樂學習」；有人反對，憂心教育改革又要走回頭路了；有人認為這是合乎法意、順應民情；也有人痛批這是威權專制、侵犯出版自由而違憲……

一綱多本好，還是一綱一本佳，暫且不談，既然大家都說台灣是法治社會，政府要依法行政，那麼，或許可以先從法律（行政法）的觀點，梳理出問題的脈絡，再從憲法的角度，探照整個問題的環節與癥結。

簡單的提問，什麼是「一綱多本」？它的法律面貌如何？從「一綱多本」改成「一綱一本」在法律上是否可能？如何可能？牽動了那些法規與制度？在憲法上的意義是什麼？與基本人權又有何種關連？

大家應該都知道，一綱多本或一本所涉及的是「教科書」問題。各級教育都有所謂的教科書，下至小學，上至大學，都有教科書，這裡所說的是一綱多本政策下的教科書，包括國中小及高中教科書。近來激起朝野爭端的「去中國化」歷史教科書，是高中課本層面的問題，一綱一本的政策轉彎，則是以國中小教科書為對象，而且聚焦在國中課本。

國中小教育，就是所謂的國民教育，也有人說是「義務教育」，它的法源基礎是國民教育法，教科書規定在第八條之二，內容為：「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。教科圖書審定委員會由學科及課程專家、教師及教育行政機關代表等組成。教師代表不得少於三分之一；其組織由教育部定之。國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」

上述規定的內容，可以歸納整理為：國中小的教科書，教育部有審定權，也有編定權，各個學校則有選用權，至於地方主管教育行政機關，在「法律上」並無置喙的餘地。因此，教科書可以分為「審定本」與「編定本」（或稱「部編本」）兩種，再從中挑出「選定本」。審定本由學科及課程專家、教師及教育行政機關代表共同組成的「教科圖書審定委員會」負責之；選定本由各校校務會議訂定辦法，以公開的程序決定之。也就是說，教科書先由教育部「審定」或「編定」，再由各學校校務會議「選用」。

教科書的「編寫」，法律並無規定，理論上任何人都可以編寫教科書，送教育部審定，再由各校選而用之。但實際上是由書商聘請專人編寫，再由書商申請審定，因為依照「國民小學及國民中學教科圖書審定辦法」第二條規定，只有依法登記經營圖書出版的公司才能申請審定。至於編定本，目前教育部僅針對國中小部分科目編有教科書，例如數學。

如何審定，要有標準，於是教育部定了「國民中小學九年一貫課程綱要」及「綜合高級中學暫行課程綱要」，這就是所謂「一綱多本」的由來，也就是教育部訂定「一項綱要」，在此綱要下，可以有「不同版本」的教科書。但是，選用的決定權，還是在各校，也就是由各個學校在不同版本中挑選一個版本。所以，嚴格的說，對每一個學校來說，仍然是「一綱一本」。所謂的「多本」，實際上是指各校所採取的版本不同。目前台北市有意推動的一綱一本，便是想讓所有的台北市立國中皆選用同一本教科書。

一綱多本要改成一綱一本，基本上有兩種可能，一種是將教科書改回只有一種版本，也就是回復「統編本」。不過，此舉明顯牴觸國民教育法第八條之二。因此，除非修法，恢復過去統一的版本，否則將教科書定於一尊，即會因違法而違憲（違反法律保留原則）。當然從憲法保障地方自治的觀點，也可以質疑國民教育法第八條之二規定違憲，何以只有中央有教科書審定權及編定權，地方（學校）卻只有選用權，但這不是本文所要討論的重點。

另一種可能是，設法使所有的學校皆選用同一種版本的教科書，目前台北市政府正在研議的，可能就是這種作法。但是，必須注意的是，教科書的選用權在學校，而不是市政府。因此，台北市政府不能以一紙命令，通令所有市立國中採用某一版本的教科書，否則就會侵犯法律所要保障的「學校自主權」，也會構成違法而違憲。

變通的方式之一是，市政府教育局「協調」各校採取同一步調，各校在一定的「默契」或「共識」（或形諸於「決議」）下，選用同一版本的教科書。不過，此種「共識」未必可靠，而且法律明定各校必須以公開的方式選用教科書，也就是每一所學校都必須經由一定的「公開程序」（例如招標）決定所要選用的教科書。所以，不可能在決標之前，即已先決定好得標廠商，否則無異於「綁標」。

還有一種技術上權變之計，就是由各校校務會議通過辦法，將選定權「統一移交」給市政府教育局，授權市政府統一進行公開程序，決定一種版本，各校再遵從辦理。如此一來，似乎即可達到各學校選用同一本教科書（一本）的目的，而又不致違反國民教育法的規定。

表面上看，這種作法並不牴觸法律，但實際上卻是在規避法律，結結實實是一種「脫法行政」；若硬要說是「依法」行政，也只能說是一種「假性」的依法行政，要說不違法也難！

撇開上述的奇謀巧思，如果我們認真看待國民教育法第八條之二，不難發現，這個以「之二」形式表現的法律條文，想要「增加」的立法意旨，其實相當清楚，簡單的說，就是要告別「教科書定於一尊」的時代，把教科書的編寫權從國家身上釋出，還給教育專業，也把教材的選用權交給教育現場的教師、學校。國家不再是教科書內容的決定者，而只是扮演「把關」的角色。這個條文背後意味的是，國家高權的鬆綁、教育威權的破除，更重要的是，想要營構出思想、理念、著述、表現的自由競爭市場，在眾家爭鳴、百花齊放之下，人民的思想也可以獲得解放。

一綱多本果真成為一本，不僅淘盡了法律所蘊含的多元內涵，架空法律所設計的正當程序機制（ETC的殷鑑不遠），甚至還會僭越了立法者所選定的「多元」教育理念。或許有人會說，法律並沒有禁止「選」同一本教科書。的確，一綱多本制度之下，不排除各校皆採同一版本的結果，而呈現一綱一本的現象。但這只是「剛好」同一本，而不是像現在台北市政府想方設法要推動的一綱一本，是「刻意運作下」的一本，這就有點像是公平交易法所要禁止的「聯合行為」，是一種限制競爭的違法行徑。

如果說一本真的比多本好，單一教育理念確實勝於多元教育理念（這點當然是可以討論的），那麼逕可透過修法解決，也就是在國會殿堂上透過理性辯論、說服，然後更弦改轍，而不是放著法律的規定不管，置法律的尊嚴不顧，兀自玩法弄權，這不是自許服膺法治的政治人物應有的風範，也不是有格局的市政團隊應有的作為。

以上的法治思維，主要環繞在國民教育法第八條之二身上，問題不僅於此。對於「一綱多本」的批評，最常聽到的聲音是，學童必須同時念好幾本教科書，負擔過重，或者不知要念哪一本，無所適從。但前面已經說過，所謂的「一綱多本」，就各校而言，實際上還是「一綱一本」，也就是說，每個學校是在多種版本中挑選一種，學生原則上也只需要念學校指定的那一本。

明明只要念一本，為什麼又變成要念好多本，或者不知道要念哪一本？

說穿了，還是考試在作祟！升學主義在惑人！

國民中小學九年一貫教育既然沒有了統一的教科書，跟隨在後的升高中考試（現在叫做多元入學），當然就沒有（也不能有）統一的命題版本。因為考試沒有統一的版本，所以不知道要念哪一本，也不知道念的這一本對不對，因此就多念幾本，或者乾脆通通都念。

說到這裡，整個問題的癥結也就呼之欲出，真正重要的關鍵，其實是考試制度，「多本」變「一本」所要翻轉的，也是考試制度。台北市所有學校就算都用了同一種教科書，但高中考試如果未必是這一本，上述的問題仍然存在，主張一綱一本的人也未必滿意。換句話說，一本論者心中真正想要的是「教這一本，讀這一本，考這一本」的三合一式教育政策。說的再明白一點，反對一綱多本的家長，多半是希望小孩能考上「最好」的高中，再往下想，家長們心所謂危的，恐怕是擔心小孩不能考取「比較一流」的大學。常聽家長們抱怨自己的子女成為教改的受害者，他們口中所說的「受害」，無非也就是沒能考取「第一志願」的高中和大學。…

先別急著說，這當中隱藏了對明星學校及科系的迷信及崇拜心理，要克服的是升學主義的窠臼心態。回到法制面，我們或許可以先探討一下，在法律上如何（是否）可能「只讀一本，而且就考這本」？

這不免要從高中入學的制度談起，高級中學法第三條第一項規定：「高級中學入學資格，須具有國民中學畢業或同等學力者，經入學考試、推薦甄選、登記、直升、保送、申請或分發等方式入學。」這就是所謂「多元入學制度」的法源基礎，依照這項規定，教育部訂有「高中及高職多元入學方案」，作為實施的依據。目前所謂的「多元」，其實是「三元」，即甄選入學、申請入學、登記分發入學，其中占最大比重的是登記分發入學，且以「基本學力測驗」（基測）的分數作為分發依據。這種基測分發制度，其實相當於過去的「高中聯考」。不同的是，過去是由各縣市自行辦理聯招，現在是分成北、中、南、東四個「招生區」，各區成立基測試務委員會，各區再聯合組成全國試務委員會。全國試務委員會負責出題，各區試務委員會負責分發。概略的說就是，統一出題、同日考試、分區分發。

台北市若要推動「教一本、讀一本、考一本」的一貫教育政策，最簡單的做法就是，退出招生區，自行辦理高中基測。由於高級中學法第三條第三項後段規定：高級中學多元入學之各項辦法，「由各級主管教育行政機關定之」，所以此舉並不觸法，且看似簡便，但若仔細剖析，不僅不能達到原本目的，弊端反而更大。

因為，台北市只能自辦「市立」高中部分的基測，「國立」的高中，例如師大附中、政大附中，不在台北市的教育權限範圍。因此，台北市的學子若也想念國立高中，除了要參加兩次的基測外，可能也不能只念一本，因為，全國性的基測並不當然考台北市這一本。

再說，國中畢業不一定只能念高中，還有職業學校可選。而職業學校法第四條第二項規定，職業學校的多元入學各項辦法，由教育部定之，也就是說，台北市不能自辦高職部分的多元入學事項。如果台北市採取一綱一本的市立高中單獨招考制，必將造成「一市兩制」，學生要考兩次試不說，其弊有三：

一、這套為考台北市立高中量身訂作的教材，未必合於想要就讀高職的北市國中生的需求；

二、北市國中生無形中被迫提早決定性向，選擇升學還是就讀職業學校，而且會趨向於升高中，因為這套教材原本就是為了考高中之用；

三、這些決定報考高中的北市國中生，一旦發現不適合而想轉念職校時，恐怕難有轉圜、回頭的餘地。

總之，除非北市國中生一心立志就讀台北市立高中，且一路走去，始終如一，否則勢必面臨上述的窘境。當然，如果按照「考試版本不確定，就一定會讀好幾本」的邏輯（這個邏輯並不一定通），必定也要念好多本。於是，考試制度更為複雜，學生的負擔更重，家長更沒有安全感，如何「快樂學習」？

一綱多本還是一本，看起來好像都只是一些法條解釋的細枝末節，我們若把眼界再提升到憲法基本權利的高度，問題的輪廓就會更加清楚。

前面再三地強調，教科書從編定改為審定，意味著國家權力與人民權利之間的消長關係，國家教育公權力漸次式微，人民教育基本權逐步提升。如果我們以教科書為中心，環繞在教科書的權利面向，粗略的看，至少有：編寫者的著作自由、書商的出版自由、教師的教學自主、學校（特別是私立學校）的教育自主，不能忽略的還有學生的受教權與父母的教育權。

一綱多本制度的推動與落實，恰恰呼應了憲法保障上述基本權利的實質內涵。如果改採一綱一本，負面效應必然一一出現。首當其衝的當然是編寫者的著作自由與書商的出版自由。雖然專家學者們、書商出版社仍然可以自由地編寫、送審、出版教科書，但是被選用的可能性降低後，教科書市場將逐漸萎縮，自由競爭的機制也會形同瓦解，出版教科書的生存空間更有可能隨之蕩然，不用說多元、公開、公平的選用正當程序，也斷送在一綱一本的制度之下。

其次是學校的教材自主權，姑且不說公立國中小學能否主張教學自主，至少私立學校享有憲法所保障的教學自主，背後還有憲法保障的「私人興學權」相互支撐。台北市政府或許可以透過「行政指導」通令台北市立所有公立學校都採用同一種版本，卻不能強令私立學校如法炮製。但實際上私立學校的教材選擇權會受到壓縮、排擠，甚至不得不跟著政府的腳步走，形成一種劣幣驅逐良幣的惡例。

再者，學生的受教權及父母的教育權明顯受到一綱一本的限制，父母的選擇權無異受到剝奪。基本法第八條第三項明定，國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。我們不應該排除，在台北市仍然有許多家長會以學校所選用的教科書來決定子女就讀的學校。一旦採取一綱一本，家長（學生）也就失去的選擇權，連帶侵犯了選擇受教育方式的權利，學生也不再是教育權的主體。

此外，我們也不能忽略老師們的教學自主權，教科書不再定於一尊的一綱多本，意味著教學的內容不再是制式化，可以更多元、更自由。在一本書主義、升學至上的洪流下，有理念的老師將被迫跟著齊步走。「教科書一本主義」之下，清台式的教育場域，九年一貫的理念教育，將變成單一貫性的刻板教育。

走筆至此，理念學校的圖景，不油地浮現，一群有教育理念的家長，加上一群思想開通的學生，結合有教育理念的學校、老師，編寫一套有教育理念的教材，找到有教育理念的出版商，送審、出版，然後選用。這不但是理想，也可以是現實。不過，這些可能性都將因換採一綱一本而斷絕。理想、夢想就這樣，tabula rasa，都沒了，至少在台北市…

多本變一本，新政變苛政，台北市將成為一座單調、乏味、專斷、排他、封閉的城市，一座形同鎖國的禁城！？

(原文刊載於台灣本土法學雜誌第92期及人本教育札記第213期，經作者同意原文刊登。）